Danıştay Nedir? İdari Yargıdaki Görevleri ve Yapısı

Danıştay nedir sorusunun kısa cevabı, onun Türkiye idari yargı sisteminin en üst yargı organı olduğudur. Danıştay, idarenin işlem ve eylemlerini hukuka uygunluk yönünden denetler. Anayasanın 155. maddesi Danıştayı, idari mahkemelerce verilen kararların son inceleme mercii olarak tanımlar ve bazı davalara ilk ve son derece mahkemesi sıfatıyla bakmakla görevlendirir. Kurumun yetkileri tek bir işlevle sınırlı değildir, yargı görevinin yanında yürütmeye danışmanlık yapar, idari uyuşmazlıkları çözer ve kendi içindeki kararlar arasında birlik sağlar.

Danıştay Nedir, Anayasal Konumu Nedir?

Danıştay, idari yargı kolunun en üst derece mahkemesidir ve doğrudan Anayasa ile kurulmuştur. Anayasanın 155. maddesine göre Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir, kanunla gösterilen belli davalara ise ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar. Aynı madde Danıştayın davaları görmek, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında iki ay içinde düşüncesini bildirmek, idari uyuşmazlıkları çözmek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevli olduğunu belirtir.^[1]

Kurumun işleyiş esasları 2575 sayılı Danıştay Kanunu ile düzenlenmiştir. Kanunun 2. maddesi Danıştayın bağımsız olduğunu, yönetim ve temsilinin Danıştay Başkanına ait bulunduğunu, yürütmeyle ilgili işlerinin ise Cumhurbaşkanlığı aracılığıyla yürütüldüğünü hükme bağlar. Bu bağımsızlık, Danıştay üyelerinin görev güvencesi ve teminatıyla desteklenir.

Danıştayın Kurumsal Yapısı ve Daire Sayısı

Danıştay Kanununun 13. maddesi, kurumun nihai yapısını dokuzu dava dairesi, biri idari daire olmak üzere on daire olarak öngörür. Her dairede bir başkan ile yeteri kadar üye bulunur, heyetler bir başkan ve dört üyenin katılımıyla toplanıp salt çoğunlukla karar verir. Dairelerde ayrıca yeteri kadar tetkik hakimi ve bir yazı işleri müdürlüğü görev yapar.^[2]

Bu on daireli yapı henüz tam olarak uygulamaya geçmemiştir, kanun buraya kademeli bir geçiş süreciyle ulaşılmasını öngörmüştür. Sürecin başladığı 2016 yılında kanuni daire sayısı on yediydi, çünkü 2014 yılındaki düzenlemeyle sayı on beşi dava ikisi idari daire olmak üzere on yediye çıkarılmıştı. Başkanlık Kurulu, iş durumunu ve ihtiyaçları gözeterek zaman içinde daireleri kapatmakta ve iş bölümünü yeniden belirlemektedir.

Daire Sayısının On Yediden On’a İndirilme Süreci

2575 sayılı Kanunun geçici 27. maddesinin 13. fıkrası, Başkanlık Kuruluna daire sayısını 13. maddede öngörülen sayıya indirme yükümlülüğü verir. Bu geçiş süresi 2016 yılındaki ilk düzenlemede üç yıl olarak belirlenmiş, sonraki değişikliklerle önce altı, ardından on yıla çıkarılmış ve 16 Temmuz 2026 tarihli 7589 sayılı Kanunla on dört yıla uzatılmıştır.^[3] Kapatılan dairelerin başkan, üye ve tetkik hakimlerinin nereye görevlendirileceğine yine Başkanlık Kurulu karar verir ve bu kararlar Resmi Gazetede yayımlanır.

Aynı geçici maddenin 17. fıkrası, meslek mensubu kadro sayısı doksana düşünceye kadar boşalan her iki üyelik için bir üye seçimi yapılacağını öngörmüştü. 7589 sayılı Kanunla eklenen cümle, bu kuralın 23 Temmuz 2030 tarihine kadar uygulanmayacağını hükme bağlamış ve kadro azaltma sürecini de aynı takvime bağlamıştır. Uygulamada bu, önümüzdeki yıllarda Danıştay daire sayısında görülecek değişikliklerin tek seferde değil, Başkanlık Kurulu kararlarıyla aşamalı olarak gerçekleşeceği anlamına gelir.

Danıştayın Karar Organları ve Kurulları

Danıştay, tek bir kurul üzerinden değil birbirinden farklı işlevlere sahip birden çok organ üzerinden çalışır. Kanunun 5. maddesi bu organları daireler, Danıştay Genel Kurulu, İdari İşler Kurulu, İdari Dava Daireleri Kurulu, Vergi Dava Daireleri Kurulu, İçtihatları Birleştirme Kurulu, Başkanlar Kurulu, Başkanlık Kurulu, Yüksek Disiplin Kurulu ve Disiplin Kurulu olarak sayar. Kurulların bir kısmı doğrudan yargısal işlev görürken bir kısmı idari ve danışma işlevi taşır.

• Danıştay Genel Kurulu: Kanunla verilen seçim görevlerini yerine getirir, içtüzük ve yönetmelikleri kabul eder.
• İdari İşler Kurulu: İmtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini inceler, idari daireler arası görev uyuşmazlıklarını çözer.
• İdari Dava Daireleri Kurulu: İdare mahkemelerinin ısrar kararlarını ve idari dava dairelerinin ilk derece mahkemesi sıfatıyla verdiği kararları temyizen inceler.
• Vergi Dava Daireleri Kurulu: Aynı işlevi vergi mahkemeleri ve vergi dava daireleri için yürütür.
• İçtihatları Birleştirme Kurulu: Dava daireleri veya kurullar arasında ortaya çıkan karar aykırılıklarını gidererek içtihat birliğini sağlar.
• Başkanlar Kurulu: Danıştay Başkanının başkanlığında Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanlarından oluşur.

İdari Dava Daireleri Kurulu, idari dava dairelerinin başkanları ile her daireden Başkanlık Kurulunca iki yıl için görevlendirilen iki asıl ve iki yedek üyeden oluşur. Vergi Dava Daireleri Kurulunda ise her daireden görevlendirilen üye sayısı üç asıl ve üç yedektir. Toplantı ve görüşme yeter sayısı İdari Dava Daireleri Kurulu için on beş, Vergi Dava Daireleri Kurulu için on birdir.^[4]

Bir dairede karara katılmış üyenin kurul aşamasında görev alamayacağı kuralı da aynı maddede yer alır. Bu yasak, dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların incelenmesinde ve iki dava dairesinin birlikte yaptığı toplantıda verilen kararların incelenmesinde uygulanır.

Danıştay Başkanlık Kurulu ve Üyelerin Seçim Usulü

Danıştay Başkanlık Kurulu, Başkanlar Kurulundan farklı bir organdır ve daire kapatma, iş bölümü belirleme gibi idari nitelikli kararları alır. Kurul, Danıştay Başkanının başkanlığında üçü daire başkanı üçü Danıştay üyesi olmak üzere altı asıl ve ikisi daire başkanı ikisi üye olmak üzere dört yedek üyeden oluşur. Asıl ve yedek üyeler Danıştay Genel Kurulunca iki yıllığına seçilir ve aynı daireden birden fazla kişi Kurula seçilemez.^[5]

Danıştay üyeliğine seçim usulü Anayasada doğrudan düzenlenmiştir. Üyelerin dörtte üçü, birinci sınıf idari yargı hakim ve savcıları ile bu meslekten sayılanlar arasından Hakimler ve Savcılar Kurulunca, dörtte biri ise nitelikleri kanunda belirtilen diğer görevliler arasından Cumhurbaşkanınca seçilir. Danıştay Kanununun 9. maddesi, üyelerin on iki yıl için seçildiğini ve bir kimsenin iki defa Danıştay üyesi seçilemeyeceğini ekler.

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları ise kendi üyeleri arasından Genel Kurulca, üye tam sayısının salt çoğunluğu ve gizli oyla dört yıllığına seçilir. Başkan ve Başsavcı seçilebilmek için altı yıl, başkanvekili ve daire başkanı seçilebilmek için üç yıl Danıştay üyeliği yapmış olmak zorunludur. Görev süresi dolan isimler yeniden seçilebilir, bu da kurumdaki tecrübe birikiminin korunmasını sağlar.

Danıştayın Üç Temel Görevi

Danıştay Kanununun 23. maddesi kurumun görevlerini tek tek sayar. Bu görevler üç ana eksende toplanabilir: yargı görevi, danışma görevi ve inceleme görevi. Her eksenin kapsamı ve muhatabı farklıdır, bir dava dosyasıyla Danıştaya giden uyuşmazlık ile yürütmenin görüş istediği bir imtiyaz sözleşmesi aynı kurum tarafından fakat farklı usullerle değerlendirilir.

Bu üçlü yapı, Danıştayı yalnızca bir temyiz mahkemesi olmaktan çıkarır. Kurum aynı zamanda yürütmenin hukuki danışmanı ve kendi içtihadının bekçisidir. Bu iki işlev, yargı görevinden ayrı organlar olan İdari İşler Kurulu ve İçtihatları Birleştirme Kurulu eliyle yürütülür.

İlk Derece Mahkemesi Sıfatıyla Baktığı Davalar

Danıştay, her idari uyuşmazlığa ilk derece mahkemesi olarak bakmaz, bu yetki kanunla sınırlı bir dava grubuna hasredilmiştir. 2575 sayılı Kanunun 24. maddesi, Danıştayın ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakacağı davaları tek tek sayar. Bunlar arasında Cumhurbaşkanı kararlarına, Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlere ve bakanlıklar ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerine karşı açılan iptal ve tam yargı davaları yer alır.^[6]

Aynı madde kapsamına, birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işler ile Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararlarına karşı açılan davalar da girer. Ayrıca belediyeler ile il özel idarelerinin seçimle gelen organlarının organlık sıfatını kaybetmesine ilişkin istemler doğrudan Danıştayca incelenir. Bu davalarda Danıştay, bir üst mahkeme değil doğrudan yargılamayı yapan mahkeme sıfatıyla hareket eder.

İlk derece davalarının dava dairelerine dağılımı kanunun 27 ila 37. maddelerinde ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir, her dairenin hangi konularda görevli olduğu iş bölümü kararlarıyla netleştirilir. Bir idari işleme karşı doğrudan idare mahkemesinde değil Danıştayda dava açılması gerekip gerekmediğini belirlemek, davanın görev yönünden reddedilmemesi için kritik bir adımdır. Bu ayrımın hangi somut olayda nasıl işlediği idari dava nasıl açılır başlıklı yazıda ayrıca ele alınmıştır.

Temyiz Mercii Olarak Danıştayın Rolü

Danıştayın en yaygın bilinen işlevi, idare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarını temyizen incelemektir. 2575 sayılı Kanunun 25. maddesine göre idare ve vergi mahkemelerince verilen nihai kararlar ile Danıştayda ilk derece mahkemesi sıfatıyla görülen davalara ilişkin nihai kararlar Danıştayda temyiz yoluyla incelenir. Bu inceleme, dosyanın yeniden baştan görülmesi anlamına gelmez.

2016 yılında 6723 sayılı Kanunla eklenen hükümle Danıştayın temyiz mercii olarak görevi açıkça sınırlandırılmıştır. Kanunun 23. maddesine göre bu görev, bir hukuk kuralının uygulanmaması veya yanlış uygulanması şeklinde ortaya çıkan hukuka aykırılıkların denetimiyle sınırlıdır. Delil takdiri veya maddi vakıanın yeniden değerlendirilmesi kural olarak temyiz aşamasının konusu değildir.^[7]

Temyiz incelemesi, dosyanın niteliğine göre ya ilgili dava dairesi ya da İdari Dava Daireleri Kurulu veya Vergi Dava Daireleri Kurulu tarafından yürütülür. İdare mahkemelerinin ısrar kararları doğrudan bu kurullar önüne gelir. Bölge idare mahkemesi aşamasından geçen dosyaların Danıştaya taşınma koşulları farklı bir konudur ve bu ayrım idari yargıda istinaf mahkemesi yazısında ayrıca açıklanmıştır.

Danışma ve İnceleme Görevleri

Danıştayın yargı dışındaki en somut görevi, kamu hizmetleriyle ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında görüş bildirmektir. Anayasanın 155. maddesi bu görüşün iki ay içinde verilmesi gerektiğini açıkça belirtir. Kanunun 46. maddesine göre bu inceleme İdari İşler Kurulu tarafından yapılır ve kurul, kanunlarda kendisinde görüşüleceği yazılı olan diğer işleri de karara bağlar.

Danıştayın geçmişte kanun ve tüzük tasarıları hakkında görüş bildirme görevi de bulunuyordu. Ancak 2018 yılında yürütmenin başkanlık sistemine geçmesiyle Bakanlar Kurulu ve buna bağlı tüzük çıkarma yetkisi ortadan kalkmış, 2/7/2018 tarihli 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Danıştay Kanununun 23. maddesindeki ilgili bentler yürürlükten kaldırılmıştır. Bugün Danıştayın danışma görevi esas itibarıyla imtiyaz sözleşmeleriyle sınırlı hale gelmiştir.

İnceleme görevinin en belirgin örneği İçtihatları Birleştirme Kuruludur. Dava daireleri veya idari ve vergi dava daireleri kurullarının kendi kararları arasında ya da birbirleriyle aykırılık görülmesi halinde, Danıştay Başkanının havalesi üzerine ve Başsavcının düşüncesi alındıktan sonra bu Kurul devreye girer. Kurulun toplanma ve görüşme yeter sayısı en az otuz birdir ve bu yüksek sayı, içtihat birleştirme kararlarının geniş bir mutabakatla alınmasını sağlar.^[8]

Bir idari işlemin iptali istemiyle açılan davada yürütmenin durdurulmasının talep edilip edilemeyeceği ise ayrı bir usul sorunudur ve yürütmenin durdurulması kararı ve şartları başlıklı yazıda ayrıntılı olarak incelenmiştir.

Danıştayı ilgilendiren bir uyuşmazlıkta hangi dairenin ya da kurulun görevli olduğunu, davanın ilk derece mi yoksa temyiz aşamasında mı görüleceğini doğru tespit etmek sürecin başında yapılması gereken en önemli değerlendirmedir. Bu tür idari uyuşmazlıklarda idare hukuku avukatı desteği almak, görev ve süre hatalarından kaynaklanan hak kayıplarını önler.

Sıkça Sorulan Sorular

Av. Hulusi Hatıpoğlu

Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesinden onur öğrencisi olarak mezun olmuştur. Avukatlık kariyerine Konya Barosu’nda başlayan Arb. Av. Hulusi Hatıpoğlu, kariyerini İstanbul’da devam ettirmektedir. Özellikle İş Hukuku, İş ve Sosyal Güvenlik Hukuku, ...

Tüm yazıları